Роль и значение налогового консультирования в современных условиях

Роль и значение налогового консультирования в современных условиях

В современных условиях налоговое законодательство предусматривает институт налогового представительства и консультирования, который позволяет обеспечивать квалифицированное предоставление правовой помощи налогоплательщикам при решении налоговых вопросов, начиная от частных консультаций и заканчивая защитой их прав и законных интересов в суде и налоговых органах, что соответствует европейской и мировой практике.
Налоговые консультанты в этом случае играют значительную роль как лица, обладающие специальными знаниями и навыками. Введение в Российской Федерации института налоговых консультантов является важной и необходимой задачей в развитии правовых основ Российского государства. Наличие такого института соответствует европейской и мировой практике.
В настоящее время в Государственной Думе рассматривается проект Федерального закона “О налоговом консультировании” (имеет регистрационный номер 98051004-2), который подготовлен с целью конкретизировать положения Налогового кодекса РФ об институте налогового представительства, в частности, определить правовой статус уполномоченного представителя налогоплательщика и упорядочить деятельность по налоговому консультированию (подготовка и аттестация специалистов, ответственность за результаты консультирования, создание независимого сообщества налоговых консультантов, взаимоотношения этого сообщества с налоговыми органами, органами налоговой полиции и налогоплательщиками, др. вопросы). При этом предполагается, что налоговые консультанты осуществляют деятельность на основе самофинансирования без привлечения каких-либо бюджетных средств государства.
Проблемы налогового консультирования обсуждались на двух научно-практических конференциях, проведенных Институтом государства и права Российской академии наук с участием руководителей и специалистов налоговых органов и ФСНП России, а также вузов страны.
Первая конференция состоялась 14 ноября 1996 г. на тему «Государство и налогоплательщик: культура правоотношений», вторая состоялась 14 мая 1999 г. на тему «Правовые проблемы налогового консультирования». На первой конференции были лишь обозначены некоторые направления налогового консультирования.
Цель второй конференции – выработать концептуальные подходы к решению проблемы налогового консультирования с учетом зарубежного опыта и российской специфики, а также рекомендации о создании Палаты налоговых консультантов и по проекту ФЗ «О налоговом консультировании».
Прошла еще научно-практическая конференция, которая состоялась 27-28 января 2000 г. в Смоленске при участии представителей налоговых органов и их подразделений, а также учебных, консультационных и информационных центров.
Цель этой конференции – обмен опытом деятельности государственных учреждений в информационной и консультационной сферах взаимоотношений государства и налогоплательщиков.
Однако эта конференция более затрагивает разъяснительную и информационную работу налоговых органов в сфере налогообложения и не касается деятельности налоговых консультантов на основе договоров возмездного оказания услуг.
Дальнейшим шагом в развитии и правовом оформлении налогового консультирования явилось постановление Минтруда России от 04 августа 2000 г. № 57, которым внесено дополнение в Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих, касающееся новой квалификационной характеристики «КОНСУЛЬТАНТ ПО НАЛОГАМ И СБОРАМ».
В ней предусматривается должностные обязанности консультанта по налогам и сборам, вопросы, которые он должен знать, а также требования к его квалификации.
Проект ФЗ «О налоговом консультировании» одобрен Советом Государственной Думы и обсуждался в различных органах, получил отзывы от законодательных органов субъектов Российской Федерации, от Института государства и права РАН и Российской ассоциации налогового права, а также заключение от Правительства РФ.
Концептуально проект в большинстве случаев одобряется. Однако имеются и негативные отзывы. Такое настороженное отношение к проекту в основном объясняется тем, что, якобы, сфера налогового консультирования не нуждается в специальном законодательном регулировании, либо, что она может быть урегулирована вместе с аудиторской деятельностью в одном законе, причем, без выделения налогового консультирования как самостоятельного вида деятельности, а только в качестве сопутствующих услуг.
Этот тезис не выдерживает критики. Достаточно возразить:
1. ФЗ «Об аудиторской деятельности» от 07 августа 2001 г. №119- ФЗ содержит положение о налоговом консультировании, которым аудиторы могут заниматься в качестве сопутствующих услуг, но не раскрывает понятие деятельности по налоговому консультированию, специальных нормативных актов по этому вопросу вовсе не имеется;
2. Сейчас аудиту подлежат юридические лица и индивидуальные предприниматели. Но, а кто же должен консультировать основную массу граждан-налогоплательщиков? Именно эту нишу пытаются заполнить (а чаще всего уже незаконно в ней обосновались) те же аудиторские компании. Это не соответствует действующему законодательству. Кроме того, такое положение не отвечает интересам государства, а главное – интересам самих граждан-налогоплательщиков.
3. Вопрос о законодательном регулировании налогового консультирования как самостоятельного вида предпринимательской деятельности поднят не для того, чтобы кого-то вытеснить из этой сферы. Вовсе нет! Речь идет только об ответственном, самостоятельном, независимом и квалифицированном осуществлении этой деятельности. При этом аудиторы, на наш взгляд, должны заниматься своими функциями, допускающими проведение налогового консультирования аудируемых лиц в качестве сопутствующей деятельности. А налоговые консультанты, по нашему мнению, должны заниматься профессионально той деятельностью, которая на них возлагается в качестве основной функции. Они должны получать соответствующее специальное образование и организовывать наилучшим образом свою деятельность по налоговому консультированию.
Высказываются также такого рода возражения, что законодательством уже урегулированы вопросы налогового консультирования. Например, иногда высказываются недоумения (а порой, допускается умышленное искажение закона) по поводу принятой ч. 1 НК РФ, в ст. 32 которого сказано: “1. Налоговые органы обязаны:…4) проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, представлять формы установленной отчетности и разъяснять порядок их заполнения, давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов…”.
Казалось бы, чем не налоговое консультирование? Зачем, мол, еще законы? Отнюдь, нет! На наш взгляд, эта норма закона адресована налоговым органам, обязанным при обращениях к ним налогоплательщиков не отказывать им в удовлетворении их просьб по перечисленным вопросам. Однако трудно надеяться, что налоговые органы при их занятости и недостаточности объективного подхода к этой деятельности будут проявлять инициативу и широко заниматься налоговым консультированием.
Можно уверенно сказать, что приведенная норма не полностью отвечает интересам налогоплательщиков, которые имеют право не только на получение информации от налоговых органов, но и на представительство (глава 4 НК РФ), в частности, не только лично участвовать в отношениях, регулируемых налоговым законодательством, но также иметь законных или уполномоченных представителей. Закон не расшифровывает, но и не запрещает, чтобы представитель налогоплательщика был бы и его консультантом, (это решается на основании доверенности, договора). И в то же время в статье 29 НК РФ содержится прямое запрещение: “Не могут быть уполномоченными представителями налогоплательщика должностные лица налоговых и таможенных органов, органов налоговой полиции, судьи, следователи и прокуроры”.
Встает вопрос: из какой категории лиц налогоплательщик может в настоящее время выбирать себе уполномоченного представителя? Скорее всего, он может обратиться к аудиторам, которые сейчас занимаются налоговыми делами, порой произвольно (выше уже было сказано – без правового обоснования) расширяя предмет своей деятельности. Можно также обратиться к адвокату через юридическую консультацию, который может выполнить эту работу в рамках юридических дел, которые он ведет, либо провести консультации по законодательству без достаточной специальной налоговой подготовки.
А чаще всего налогоплательщики обращаются к частным лицам и фирмам, которые назойливо предлагают услуги по налоговому консультированию, защите прав налогоплательщиков, значительному снижению налогов или полному освобождению от них (вспомните их девизы и заголовки низкопробных предлагаемых брошюр: “Как избежать (обойти, сократить налоги?”). Реклама таких консультантов” весьма обширна и разнообразна. Примечательно, что эти “консультанты” устанавливают весьма высокие цены и не принимают на себя никакой ответственности за тот вред, который они причиняют таким “консультированием”. За результаты неквалифицированного налогового консультирования расплачивается налогоплательщик.
По нашему мнению, законное налоговое консультирование должно быть разрешено специальной категории лиц-профессионалов, которые допускаются к этой деятельности на законных основаниях после получения соответствующего образования в высшем учебном заведении в рамках дополнительного, профессионального образования (повышении квалификации, профессиональная переподготовка, удостоверенные государственным образовательным документом). Незаконная деятельность должна по примеру законодательства других стран караться денежным штрафом (например, 500-кратным размером минимальной оплаты труда) либо квалифицироваться как незаконная предпринимательская деятельность, наказываемая в уголовном порядке – ст. 171 УК РФ.
Конкретные вопросы налогового консультирования и налогового представительства следовало бы решить на основе федерального закона, наличие которого, и предусмотрено в НК РФ.
Для налогоплательщиков налоговое консультирование должно проводиться исключительно по их добровольному желанию на основе доверенности, выдаваемой физическим лицом, или договора между сообществом (Палатой, гильдией, обществом) налоговых консультантов и конкретным налогоплательщиком (физическим или юридическим лицом).
В зависимости от того, кто осуществляет налоговое консультирование, по нашему мнению, можно было бы выделять внутрифирменное (внутреннее) и внешнее Консультирование.
Внутреннее осуществляется внутрифирменной налоговой службой (консультантом по налогам и сборам или налоговым отделом), которая имеет некоторое сходство с финансовым отделом, бухгалтерией (бухгалтером), юрисконсультом, но является специальным, профессиональным органом, обладающим полной независимостью. При этом объем работы каждого из налоговых консультантов и ее оплату, по нашему мнению, не должен устанавливать налогоплательщик. Это должно определяться договором между организацией налоговых консультантов и налогоплательщиком. Вот здесь потребуется участие сообщества налоговых консультантов. Например, 09 января 2002 г. Московская регистрационная палата зарегистрировала некоммерческое партнерство по организации деятельности консультантов по налогам и сборам «Палата налоговых консультантов».
Внешнее налоговое консультирование осуществляют организации налоговых консультантов или отдельные налоговые консультанты, профессионально занимающиеся этой деятельностью с соблюдением требований законодательства. При этом должен быть заключен соответствующий договор. В качестве аналогичного примера можно привести договор на юридическое обслуживание, заключаемый между организацией-клиентом (заказчиком) и юридической консультацией (исполнителем).
Для государства и для налогоплательщиков важно, чтобы сфера налогового представительства и консультирования не была захвачена как случайными неквалифицированными лицами, так и криминальными элементами. Поэтому автор предлагает разумный выход по защите налогоплательщиков – это принятие ФЗ “О налоговом консультировании”. Сейчас требуется широкая поддержка этого законопроекта.
Наиболее распространенным способом взимания налогов в нашей стране является принудительный порядок. По этой причине растет число уголовных и административных дел, что, в свою очередь, провоцирует социальную нестабильность. Обстановку в налоговой сфере не удается переломить применением только силовых методов. Нарушителями налогового законодательства являются не только криминальные структуры, но и налогоплательщики – как юридические лица (в том числе банки, которые сами являются налогоплательщиками и налоговыми агентами), так и физические лица (граждане, которые декларируют свои доходы в налоговых органах).
Важной и широкомасштабной представляется целенаправленная работа по правовому воспитанию налогоплательщиков. На первом плане должна быть информационная, просветительская работа с налогоплательщиками, формирование налоговой культуры и дисциплины. Во многих странах мира такая работа проводится на высоком уровне, причем, в таких странах обучение налоговому законодательству, а также налоговое просвещение и налоговое консультирование осуществляются за счет государственного бюджета. Кроме того, создаются государственные и общественные службы, занимающиеся налоговым консультированием.
Роль права в повышении культуры взаимоотношений государства и налогоплательщиков весьма значительна. Нормативные правовые акты подлежат обязательному исполнению, как налогоплательщиками, так и налоговыми органами. Это напоминает улицу с двусторонним движением или улицу, на которой находятся водители транспортных средств и пешеходы.
Практика показывает, что нельзя воспитать добропорядочного налогоплательщика, если не демонстрировать примеров четкого и правильного применения налогового законодательства. Более того, необходимо создавать налогоплательщику благоприятные условия: доброжелательное к нему отношение, информирование и консультирование его. В таком деле должно быть взаимодействие и координация средств массовой информации, а также различных государственных органов: ФНС России, Минфин России, Минюст России, Генеральная прокуратура РФ, суды и арбитражные суды, другие органы.
По нашему мнению, надо приступить к созданию спокойной, справедливой налоговой системы, в которой принуждение и другие силовые методы применялись бы как исключение.
Во-первых, следует квалифицированно совершенствовать налоговое законодательство, проводить назревшую налоговую реформу.
Во-вторых, обеспечить взаимодействие государственных органов по схеме: налоговые органы – налоговая полиция – прокуратура – суды и арбитражные суды. Можно было бы предложить перераспределить некоторые функции государственных органов путем создания налоговых округов, в каждом из которых на один из действующих органов прокуратуры возложить функцию прокуратуры по налоговым делам, а на один из судебных и арбитражных органов возложить функцию суда по рассмотрению налоговых дел. Тогда налогоплательщики будут знать, в какие именно органы им надо обращаться, а специализация прокурорских и судебных работников позволит более качественно рассматривать налоговые дела. В ряде стран такая практика имеется.
В-третьих, следует создавать широкомасштабную систему налогового консультирования, во главу которой поставить подготовку и расстановку повсеместно такого важного специалиста как консультант по налогам и сборам. В качестве примера можно было бы взять наиболее близкое для России законодательство, а также практику Германии. Попытаемся кратко остановиться на них.

В Германии каждый налогоплательщик может обращаться за помощью к налоговым консультантам, а коммерческие организации обязаны иметь в штате налогового консультанта или налоговый отдел. Официальное оказание помощи по налоговому консультированию разрешено специальной категории лиц, которые допускаются к этой деятельности на законных основаниях после сдачи квалификационных экзаменов. От сдачи экзаменов освобождаются:
– профессора финансовых учебных заведений со стажем свыше 15 лет;
– бывшие судьи налоговых судов со стажем не менее 10 лет;
– бывшие сотрудники финансовых органов со стажем не менее 10 лет;
– бывшие сотрудники высшего звена финансовых управлений, в том числе налогового розыска, со стажем не менее 15 лет.
Незаконная деятельность по оказанию помощи в налоговых вопросах в Германии карается денежным штрафом до 10 000 марок ФРГ.
Основная часть налоговых консультантов в Германии объединена в независимые добровольные ассоциации (общества), которые в работе используют банк данных на компьютере и могут в любое время выдавать справки о любом предприятии-налогоплательщике, давать советы о том, что надо сделать для улучшения работы, изменения управления предприятием. При этом налоговые консультанты обязаны сохранять тайну налогоплательщика, а поэтому вправе отказать в выдаче информации о нем другим лицам. Более того, никто не имеет права завладеть документами налогового консультанта, в том числе наложить на них арест.
Взаимоотношения налогового консультанта с налогоплательщиком устанавливаются на основе доверенности, которая не должна ограничивать права налогового консультанта, предусмотренные законодательством Германии. Следует заметить, что доверенность не предоставляет права налоговому консультанту получать суммы налогов. Она может быть отозвана по заявлению налогоплательщика, которое он представляет в финансовое управление. Все действия, совершаемые налоговым консультантом по доверенности, возлагают обязанности на налогоплательщика. Примечательным является то обстоятельство, что допускается страхование деятельности налоговых консультантов на тот случай, если их действия нанесут ущерб налогоплательщикам.
В германском законодательстве предусматриваются основные обязанности налогового консультанта:
– осуществлять деятельность независимо;
– не поддерживать контакты, которые могут ограничить деятельность налогового консультанта;
– не брать ссуды у тех лиц, в отношении которых налоговый консультант ведет дела;
– профессионально повышать свою квалификацию, учиться;
– сохранять тайну налогоплательщика;
– выбирать наиболее верные с точки зрения закона и выгодные для налогоплательщика решения;
– соблюдать этику по отношению к другим налоговым консультантам;
– не нарушать законодательство.
В отношении налогового консультанта, нарушившего перечисленные обязанности:
– проводится профессиональное расследование;
– принимаются меры профессионального характера;
– возбуждается уголовное дело и одновременно ведется профессиональное расследование.
Уголовное наказание влечет за собой также наказание профессионального характера.
Виды ответственности налогового консультанта:
– предупреждение;
– выговор;
– штраф до 50 тыс. марок ФРГ;
– лишение лицензии налогового консультанта;
– в уголовном порядке вплоть до лишения свободы;
– имущественная ответственность.
Наряду с налоговыми консультантами законодательство Германии к этой деятельности допускает следующих лиц:
– уполномоченных к решению налоговых проблем;
– общества налоговых проблем;
– общества налоговых консультантов;
– адвокатов;
– аудиторов и аудиторские общества;
– присяжных ревизоров и общества ревизоров.
В ограниченных пределах и объемах налоговым консультированием в Германии могут заниматься:
– палаты ремесленников через свои финансово-налоговые отделы для консультирования своих членов по налоговым вопросам;
– жилищные и имущественные управления для решения налоговых вопросов по своим управляемым объектам;
– банки для консультирования своих клиентов по поводу налогообложения вкладываемых ими средств;
– объединения и союзы, созданные по профессиональному принципу для консультирования по налоговым вопросам, вытекающим из реализации профессиональных интересов;
– экспедиторские службы и промысловые предприятия при оформлении таможенной и иной документации, на основе которой возникают налоговые вопросы;
– союзы по оказанию помощи в делах, связанных с налогом на зарплату.
Законодательство Германии о налоговом консультировании предусматривает также профессиональные права налоговых консультантов и их защиту.
Таким образом, законодательство Германии свидетельствует об использовании правовых средств в создании системы налогового консультирования, которая способна оказать положительное влияние на культуру взаимоотношений в сфере налогообложения.
В России нет такого законодательства. Его, на наш взгляд, надо создать. Но этого недостаточно. Настало время осуществления конкретных мер.
В частности, созданы и успешно осуществляют деятельность примерно десятка полтора общественных организаций и обществ защиты прав налогоплательщиков, даже функционирует партия налогоплательщиков (по новому Федеральному закону «О политических партиях» она не перерегистрирована).
Особо следует назвать Российскую общественную организацию содействия развитию налогового права “Российская ассоциацию налогового права”, которая объединяет лиц, осуществляющих профессиональную деятельность в сфере налогового права. Для достижения цели содействия развитию налогового права в Российской Федерации и укреплению правопорядка в сфере налогообложения названная Ассоциация ставит перед собой следующие задачи:
– анализ развития налогового законодательства, выработка научных подходов для решения актуальных проблем его применения, теоретическая работа в сфере налогового права как отрасли юридической науки;
– участие в работе государственных органов и организаций по совершенствованию налогового законодательства и практики его применения;
– повышение уровня знаний в области налогового права среди населения, содействие правовому образованию государственных служащих, работников предприятий и организаций;
– оказание юридической и методической помощи организациям и гражданам в области налогового права;
– участие в аттестации, подготовке и переподготовке налоговых юристов.
Можно сказать, замечательные цели и задачи реализует эта Ассоциация! Интерес также представляет Палата налоговых консультантов, являющаяся структурным подразделением Российской ассоциации налогового права. Кроме того, Ассоциацией разработан документ “Положение о специалистах в области налогообложения (налоговых специалистах), рекомендуемых Российской ассоциацией налогового права для оказания содействия в осуществлении налогового контроля”, в котором содержатся требования к кандидатам в налоговые специалисты; порядок подачи и рассмотрения заявлений кандидатов для участия в конкурсном квалификационном экзамене по отбору налоговых специалистов для оказания содействия в осуществлении налогового контроля; порядок сдачи кандидатом квалификационных экзаменов по отбору налоговых специалистов; порядок переаттестации налоговых специалистов; основания и порядок лишения статуса рекомендованного налогового специалиста. По нашему мнению, Ассоциация налогового права является организацией, разрабатывающей теоретические основы налогового консультирования и практически занимающейся деятельностью по налоговому консультированию, подготовке и аттестации налоговых консультантов.
В г. Екатеринбурге действует Центр экономических экспертиз “Налоги и финансовое право”. О деятельности этого Центра нам известно только с одной стороны: издание журнала “Налоги и финансовое право”, учебного пособия “Налоги и налоговое право” и некоторых других, проведение семинаров.
На основе договора о сотрудничестве в г. Москве создано Сообщество налогоплательщиков, не имеющее статуса юридического лица. Сообщество разрабатывает в интересах налогоплательщиков следующие программы (проекты):
– организационную,
– развития налогового консультирования в России,
– обучения по специальностям налогового консультирования,
– взаимодействия с законодательными, государственными налоговыми и правоохранительными органами,
– взаимодействия с организациями налогоплательщиков, адвокатов, аудиторов,
– культурно-информационная,
– международного и регионального сотрудничества.
Зарегистрированное 9 января 2002 г. в Москве некоммерческое партнерство по организации деятельности консультантов по налогам и сборам «Палата налоговых консультантов» (далее – НП Палата НК) имеет цели и задачи. Палата создана для целей:
– становления и развития профессионального налогового консультирования;
– обеспечения условий и содействия в осуществлении профессиональной деятельности членов Палаты в сфере налогового консультирования;
– содействия повышению налоговой культуры населения.
Для достижения уставных целей Палата ставит перед собой следующие задачи:
– проведение научно-исследовательских работ по проблемам гармонизации налогового законодательства;
– участие в проведении налоговой реформы в России с целью установления равновесия между фискальными интересами государства и интересами налогоплательщиков;
– осуществление информационной поддержки процесса реформирования налоговой системы;
– содействие созданию и развитию сети структур (центров, налоговых пунктов, консультаций и пр.), осуществляющих деятельность по профессиональному налоговому консультированию;
– разработка правил и стандартов профессионального налогового консультирования;
– участие в разработке и подготовке проектов нормативно-правовых актов всех уровней, затрагивающих интересы налоговых консультантов и налогоплательщиков;
– обеспечение защиты прав и интересов налогоплательщиков в различных допустимых законодательством формах;
– осуществление образовательной деятельности, в том числе подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов по налогообложению и налоговому консультированию.
Для достижения уставных целей и реализации задач НП Палата НК:
– осуществляет представление и защиту профессиональных интересов налоговых консультантов;
– представляет интересы по проблемам налогового консультирования в иностранных и международных организациях;
– способствует созданию общей информационно-справочной системы по налоговому консультированию;
– содействует финансированию собственными и привлеченными средствами перспективных инициатив и нововведений, а также информационных технологий, способствующих развитию профессионального налогового консультирования;
– создает единый банк данных о работниках и работодателях в сфере профессионального налогового консультирования;
– организует подготовку, переподготовку специалистов по налоговому консультированию (в том числе по программам высшего и дополнительного профессионального образования), а также создает условия для систематического повышения ими своей квалификации;
– разрабатывает и утверждает, квалификационные требования и проводит аттестацию специалистов, осуществляющих профессиональную деятельность в сфере налогового консультирования;
– осуществляет консалтинг образовательных услуг;
– принимает участие в разработке методического обеспечения профессиональной деятельности в сфере налогового консультирования, осуществляет разработку и издание специальной литературы по указанной тематике;
– проводит конференции, симпозиумы, семинары или другие научно-консультационные мероприятия;
– осуществляет формирование делового имиджа членов Палаты;
– содействует учебным заведениям, ведомствам и иным организациям в совершенствовании и развитии профессионального налогового консультирования, в создании и развитии различных видов и форм образования (включая высшее и дополнительное профессиональное), научно-исследовательской и консультационной деятельности;
– содействует укреплению международных связей организаций, развивающих профессиональное налоговое консультирование, обеспечивает их конкурентоспособность в научно-образовательной сфере и практической деятельности;
– разрабатывает и реализует программы (проекты) образовательного, информационного, консультационного, юридического, экономического, технического, гуманитарного, благотворительного и др. характера.;
– осуществляет благотворительную деятельность в интересах общества или отдельных категорий лиц, проводит в этих целях в установленном порядке лотереи, аукционы, концертно-зрелищные и иные мероприятия;
– осуществляет предпринимательскую, внешнеэкономическую, издательскую деятельность;
– осуществляет иные виды деятельности, направленные на выполнение уставных целей и задач и не противоречащие действующему законодательству.
Налоговые консультанты могут оказывать услуги по налоговому планированию, консультированию, исчислению налогов, учетной деятельности (подготовка налоговой отчетности по заказам) и вести практическое счетоводство (ведение регистров и журналов).
Налоговое консультирование может быть построено в соответствии с:
– принятыми по этому вопросу федеральными законами и подзаконными актами;
– стандартами налогового консультирования.
Нормативная база налогового консультирования, хотя и имеется, но слаба и неопределенна. Для начала могли бы использоваться некоторые акты по аудиторской деятельности, финансовому контролю, ведомственные акты МНС России. Однако пришло время создавать самостоятельную нормативную правовую базу налогового консультирования и развивать ее.
Стандарты налогового консультирования должны представлять собой основные, общие рекомендации, которые нуждаются в кодификации.
И еще один важный вопрос – это подготовка специалистов, которые смогли бы осуществлять деятельность по налоговому консультированию.
Здесь надо заранее подумать о том, как и где, готовить этих специалистов. Видимо, в высших учебных заведениях следовало бы открыть специализацию “налоговый консультант”. В особенности важной здесь представляется дополнительная образовательная программа «Подготовка консультанта по налогам и сборам» Главное, чтобы подготовка налоговых консультантов не свелась к уровню “ликбеза” в сфере налогообложения, выдаче какого-либо аттестата, свидетельства или удостоверения, а тем более “диплома” негосударственного учебного заведения выдаваемых за краткий срок обучения (несколько дней или недель, месяцев), в течение, которого может быть лишь ознакомление с действующим налоговым законодательством и элементарными налоговыми понятиями. Такой документ “об образовании” будет вызывать соблазн у владельца его заниматься частной практикой и брать за свои услуги большие гонорары, причем, без всякой ответственности за отрицательные результаты (причиненный ущерб) своего консультирования и представительства. Да и само краткосрочное обучение мало, что дает для подготовки квалифицированных кадров в этой сфере. Наоборот, обучение должно быть качественным, отвечать определенным стандартам, желательно с хорошей стажировкой (можно и за рубежом, например, в Германии, Израиле, США и т.п.). Специалисты должны быть заинтересованы в повышении своей квалификации и периодически (сначала через 3 года, а затем через 5 и более лет) проходить повышение квалификации. Востребованность таких специалистов весьма высока не только в среде налогоплательщиков, но и в налоговых, правоохранительных органах, суде.
В деятельности налоговых органов и федеральных органов налоговой полиции нередко приходится сталкиваться со случаями сокрытия доходов налогоплательщиками и уклонения их от уплаты налогов в результате неквалифицированных (если не сказать умышленно преступных) консультаций лиц, осуществляющих такую деятельность в качестве промысла. Причем, в этой сфере действуют так называемые “налоговые консультанты”, издаются широким тиражом “учебные пособия по налогообложению” и по «оптимизации налогообложения», осуществляется обучение граждан и представителей юридических лиц в сомнительных учебных и учебно-консультационных центрах “по вопросам налогообложения”. Все это направлено на одно – вовлечь в криминогенную среду налоговых преступлений как можно больше налогоплательщиков. А кроме этого, имеется намерение еще, и заработать на данном виде бизнеса, в котором, кстати, формируется организованная преступность.
Актуальными проблемами налогового консультирования, по нашему мнению, в настоящее время являются:
– принятие ФЗ “О налоговом консультировании”;
– учреждение всероссийской, независимой общественной организации налоговых консультантов (такую роль может сыграть НП Палата НК);
– разработка и создание нормативной базы о стандартах и порядке осуществления налогового консультирования;
– введение системы подготовки и переподготовки, аттестации налоговых консультантов, обучения в средних специальных и высших учебных заведениях, и создание Института налогового консультирования;
– написание научных, учебных, практических пособий по вопросам налогового консультирования;
– создание Российского центра налогового консультирования.
Следует отметить, что изложенное тесно связано с проблемами развития рыночных отношений в России. Автор благодарен тем организациям и специалистам, которые разделяют его позицию и желают непосредственно принять участие в разрешении правовых проблем налогового консультирования. Но это не означает безусловного и единогласного одобрения высказанных суждений. Поэтому автор предлагает всем заинтересованным лицам поделиться своими мнениями и предложениями по обсуждаемым проблемам.
Налоги взимаются на основе законов, регламентирующих порядок и условия их уплаты. В Российской Федерации в 1991-93 гг. в основном была осуществлена первая налоговая реформа, целью которой было обеспечить поступление налогов в государственный бюджет в новых экономических условиях с учетом многообразия форм собственности и перехода к рыночным отношениям. Несмотря на отдельные недостатки, созданная налоговая система функционирует, но затем она стала все более и более давать сбои. Настоятельным требованием стало проведение новой налоговой реформы, основой которой стало принятие Налогового кодекса Российской Федерации.
Обеспечение уплаты налогов осуществляется в принудительном порядке. По данной причине растет число уголовных и административных дел, а это провоцирует социальную нестабильность, что, естественно, не приводит к желаемому результату для бюджета государства – полной собираемости налогов.
Более того, стало очевидным, что обстановку в налоговой сфере не удается переломить применением только силовых методов. Следует учитывать, что нарушителями налогового законодательства являются не только криминальные структуры, на которые и рассчитаны, в первую очередь, санкции за налоговые правонарушения. Нередки случаи, когда несоблюдение налогового законодательства имеет место со стороны и рядовых налогоплательщиков, и юридических лиц.
Необходимо налогоплательщику создавать условия, при которых у него не пропадало бы желание выполнять обязанности по уплате налогов и взаимодействовать с налоговыми органами. Эти условия должны бы основываться, по нашему мнению, на доброжелательном к нему отношении, информировании и консультировании.
Важной во всей этой системе является просветительская деятельность, которой могли бы заниматься средства массовой информации, имеющие, кстати, соответствующие налоговые льготы.
Настало время квалифицированно разобраться с налоговым законодательством с целью его совершенствования. Принятие Налогового кодекса Российской Федерации послужило первым шагом для проведения еще более эффективной, чем ранее, налоговой реформы.
Следовало бы обеспечить связь и взаимодействие государственных органов в налоговой и правоохранительной сферах.
Надо создавать широкомасштабную систему налогового консультирования, во главу которой поставить подготовку и расстановку повсеместно такого важного специалиста как консультант по налогам и сборам.
В предлагаемой системе налогового консультирования в России обращение к консультанту по налогам и сборам должно быть правом налогоплательщиков. Любой налогоплательщик при желании может обращаться за квалифицированной и надежной помощью к консультантам (как к врачу, адвокату, юридическому консультанту и т.п.). Вместе с тем для определенных коммерческих организаций должна быть открыта возможность иметь в штате налогового консультанта или налоговый отдел.
Официальное налоговое консультирование должно быть разрешено специальной категории лиц, которые допускаются к этой деятельности на законных основаниях после получения соответствующего образования, удостоверенного государственным документом. Это должна быть признанная государством деятельность, имеющая цель оказание квалифицированной помощи налогоплательщикам при обязательном соблюдении интересов государства.
В свою очередь, незаконная деятельность по налоговому консультированию, по нашему мнению, должна бы караться.
Взаимоотношения между налогоплательщиком и налоговым консультантом должны основываться на доверенности.
Государство получает возможность обеспечить силами, хотя и независимых, но квалифицированных и надежных специалистов налоговое планирование, контроль за достоверностью налоговой отчетности и правильностью налогообложения. При этом не расходуются бюджетные средства, а приток в бюджет дополнительных средств резко возрастает. Важно еще также подчеркнуть, что налоговое консультирование не подменяет государственный контроль за налогообложением, в том числе и налоговые проверки налогоплательщиков органами МНС России и проверки органами ФСНП России. Наоборот, указанные государственные органы приобретают в лице налоговых консультантов надежных помощников. Там, где консультанты по налогам и сборам будут добросовестно работать, отпадут проблемы правильности и своевременности уплаты налогов, не будет административных и уголовных дел по этим составам правонарушений.
Налоговые консультанты самостоятельно или в составе налоговых отделов организаций, а также палаты (гильдии) налоговых консультантов могли бы оказывать услуги по налоговому планированию, консультированию, исчислению налогов, учетной деятельности и ведению практического счетоводства.
Налоговое консультирование, по нашему мнению, могло бы быть построено в соответствии с принятыми по этому вопросу законами и подзаконными актами, а также со стандартами налогового консультирования.
Нормативная база налогового консультирования в настоящее время, хотя и имеется, но весьма слаба и неопределенная.
В случае необходимости проведения налоговыми органами мероприятия, требующего участия налогового консультанта, эксперта, то возможен договор между палатой (гильдией) налоговых консультантов и налоговым органом (МНС России), ФСНП России.
При этом государственные органы, поручившие налоговому консультанту выполнение обязанностей (своих служебных или в качестве эксперта по налогообложению), должны обеспечить личную безопасность налогового консультанта и членов его семьи, если есть такая необходимость. Видимо, это является задачей федеральных органов налоговой полиции. Важно при определении правового статуса налогового консультанта предусмотреть, что орган дознания и следователь при наличии санкции прокурора, а также прокурор, суд, арбитражный суд могут давать налоговому консультанту поручения выступать в качестве эксперта по налогообложению.
По нашему мнению, консультант должен быть независимым, действовать в точном соответствии с законом, не поддерживать контакты, которые могут ограничить его деятельность, сохранять тайну налогоплательщика и действовать в его интересах с соблюдением законодательства, отстаивать интересы государства, оказывать помощь государственным органам, в частности, МНС России, ФСНП России.
Таким образом, проблема правовой регламентации налогового консультирования является актуальной и нуждается в решении. Важно то, что при этом обе стороны – государство и налогоплательщики – выигрывают.
Деятельность по налоговому консультированию основывается на законодательстве РФ, которое создает определенную правовую основу. Из общих законодательных актов, в первую очередь, следует назвать Конституцию РФ.
В частности, к налоговому консультированию как одному из видов услуг относятся положения пункта 1 ст.8 Конституции РФ о том, что в Российской Федерации гарантируется свободное перемещение услуг, пункта 1 ст.74 Конституции РФ: “На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг (подчеркиваем, что это относится и к налоговому консультированию) и финансовых средств”. Пункт 4 ст.29 Конституции РФ предусматривает: “Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом”. Это положение в полной мере относится к налоговому консультированию, связанному с информацией о налогах и сборах. Согласно пункту 1 ст.34 Конституции РФ: “Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности”. Данное положение относится к налоговому консультированию, осуществляемому в качестве одного из видов частнопрактикуемой или предпринимательской деятельности. В соответствии с пунктом 1 ст.48 Конституции РФ: “Каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи”, что относится и к юридической помощи по вопросам законодательства о налогах и сборах. Согласно ст. 57 Конституции РФ: “Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы”, а помощь в этом деле оказывают консультанты по налогам и сборам.
В части 1 НК РФ имеется Раздел 2 “Налогоплательщики и плательщики сборов. Налоговые агенты. Представительство в налоговых правоотношениях”, который развивает и конкретизирует положения ст. 57 Конституции РФ. Обратим внимание на ст.21 НК РФ, в которой перечисляются права налогоплательщиков, в частности, такие как: право “получать от налоговых органов по месту учета бесплатную информацию о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и об иных актах, содержащих нормы законодательства о налогах и сборах, а также о правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц”, “получать от налоговых органов и других уполномоченных государственных органов письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах”, а также другие права, связанные с уплатой налогов и сборов (получать отсрочку, рассрочку, налоговый кредит, инвестиционный налоговый кредит, право на зачет или возврат излишне уплаченных сумм, представлять пояснения, присутствовать при налоговой проверке, обжаловать действия и акты налоговых органов и т.д.). Но особо предлагаем обратить внимание на право “представлять свои интересы в налоговых правоотношениях лично либо через своего представителя” (подчеркнуто автором – Е. А.). Данное положение закрепляет право налогоплательщика не только самостоятельно действовать, но и иметь своего представителя, в качестве которого может выступать адвокат, консультант, помощник и т.п., то есть квалифицированный (образованный либо подготовленный) специалист, помогающий ему, а в необходимых случаях выступающий от его имени в налоговых и правоохранительных органах, арбитражном суде. Не только права, но и обязанности (изложенные в ст.23 НК РФ) также требуют своего разъяснения и помощи в их реализации, а это возможно с привлечением консультанта по налогам и сборам.
Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ) среди объектов гражданских прав называет в ст.128 работы и услуги, к которым, естественно, относится и налоговое консультирование. Это видно также в дальнейшем из главы 39 “Возмездное оказание услуг”, в которой есть ст.779 ГК РФ о договоре возмездного оказания услуг (далее перечисляется, каких именно: услуг связи, медицинских, ветеринарных, аудиторских, консультационных, информационных услуг, услуг по обучению, туристическому обслуживанию и иных, за исключением услуг, регулируемых ГК РФ специальными нормами). Обращаем внимание на то, что аудиторские, консультационные и информационные услуги здесь названы как отдельные, различающиеся между собой виды деятельности по оказанию услуг.
В ФЗ от 7 августа 2001 г. “Об аудиторской деятельности” также затронут вопрос о налоговом консультировании, хотя и несколько в ином аспекте. В пп.5 и 6 ст.1 указанного закона сказано о так называемых сопутствующих услугах, которые могут оказывать аудиторы. Среди них названо налоговое консультирование. На наш взгляд, оно попало в закон ошибочно, поскольку деятельность аудитора и консультанта по налогам и сборам – это два разных вида деятельности, определяемых, как уже было сказано, в ст.779 ГК РФ. Эти различия подчеркивают и детально рассматривают Астафьев Л.В.1, Тропин Ю.А.2 и другие.
Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время имеется определенная законодательная база для регулирования деятельности по налоговому консультированию. Она характеризуется тем, что право заниматься налоговым консультированием в качестве одного из видов услуг законодательством допускается и защищается. Вместе с тем, специального законодательного акта о налоговом консультировании в России, в отличие от ряда развитых государств, пока нет.
1.2. Подзаконные акты о налоговом консультировании
Правовое регулирование деятельности по налоговому консультированию включает в себя подзаконные нормативные акты, в основном ведомственные акты двух министерств: МНС России и Минтруда России.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 июня 1995 г. N 645 “О вопросах Государственной налоговой службы Российской Федерации” МНС России (в прошлом – Госналогслужба России) разрешено “создавать в установленном порядке при налоговых органах … консультационные … предприятия и учреждения”. МНС России приказом от 5 мая 1999 г. N ГБ-3-15/120 утвердило Положение об информировании налогоплательщиков по вопросам налогов и сборов. Это Положение, конечно, не преследует цели регулировать налоговое консультированиие, а лишь определяет порядок выполнения налоговыми органами обязанностей, предусмотренных ст.32 НК РФ, в частности пункта 4: “проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, представлять формы установленной отчетности и разъяснять порядок их заполнения, давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов”. В Положении следует выделить три основных раздела: Порядок предоставления информации по вопросам налогов и сборов; Порядок предоставления письменных разъяснений по вопросам налогов и сборов; Учет обращений налогоплательщиков. Указанная деятельность – подчеркиваем – осуществляется должностными лицами налоговых органов БЕСПЛАТНО.
Издан ряд приказов МНС России, которые свидетельствуют о конкретизации направлений и механизма организации налогового консультирования. Назовем наиболее важные из них: приказ МНС России от 8 июля 1999 г. N АП-3-15/207 “О проведении эксперимента по организации территориальных консультационных пунктов”; приказ МНС России от 28 июля 1999 г. N АП-3-15/244 “Об учреждении федерального государственного унитарного предприятия “Центральный консультационный пункт при Министерстве РФ по налогам и сборам”; приказ МНС России от 25 августа 1999 г. N АП-3-15/278 “О создании Центральной Комиссии по налоговому консультированию Министерства РФ по налогам и сборам” (утверждено Положение о ЦКНК); приказ МНС России от 25 августа 1999 г. N АП-3-15/277 “О расширении эксперимента по организации территориальных консультационных пунктов. ЦКНК утвердила (протокол N 3 от 22 марта 2000 г.) Положение об аккредитации уполномоченных учебных центров и Положение об аттестации налоговых консультантов.
В письме МНС России от 16 мая 2000 г. N АП-6-15/377 “Об организации и проведении консультационной работы” подчеркивается, что наряду с разъяснительной и информационной работой налоговых органов МНС России проводит организационную работу по оказанию налогоплательщикам квалифицированной консультационной помощи. При этом предложено создание консультационных центров, которые не должны совмещать функции налоговых органов, а действовать отдельно, на платной основе. Консультирование определяется как деятельность независимых от налоговых органов субъектов по даче рекомендаций, составлению документов, представительству, осуществляемая в интересах налогоплательщиков. Консультирование – это способ реализации прав конкретного налогоплательщика на получение квалифицированной помощи профессионала. Формы консультационной работы могут быть разнообразны.
Таким образом, перечисленные подзаконные акты МНС России свидетельствуют о том, что указанное ведомство предприняло попытки урегулировать в нормативном порядке деятельность по налоговому консультированию через специально создаваемые территориальные консультационные центры. При этом подготовка консультантов должна осуществляться через аккредитованные (т.е. имеющие разрешение ЦКНК) учебные заведения, а сами налоговые консультанты должны иметь квалификационный аттестат (выдаваемый также ЦКНК). Следовательно, МНС России попыталось через ЦКНК установить свой контроль над подготовкой и деятельностью налоговых консультантов. В настоящее время функции ЦКНК предполагается передать вновь созданному некоммерческому партнерству «Палата налоговых консультантов».
Другое направление обозначилось в связи с принятием Министерством труда и социального развития РФ постановления от 4 августа 2000 г. N 37 “О внесении дополнения в Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих”, в соответствии с которым упомянутый Квалификационный справочник дополнен квалификационной характеристикой должности “Консультант по налогам и сборам”. Таким образом, официально получили юридическое закрепление термин и должность “Консультант по налогам и сборам”, открыт путь широкой подготовки через учебные заведения разного уровня (средние специальные, высшие, дополнительного, профессионального образования) лиц, желающих работать консультантами по налогам и сборам. Одновременно возникла не только потребность, но и право налогоплательщиков – юридических лиц приглашать на работу консультантов по налогам и сборам, включать их в штат, организовывать налоговое консультирование и налоговое планирование через создаваемые отделы и другие структурные подразделения. Для граждан, желающих получить соответствующее образование и в дальнейшем работать консультантом по налогам и сборам, открыты широкие возможности. Одна из них реализуется через кафедру налогового консультирования Международной академии предпринимательства, которая ведет обучение по программе дополнительного, профессионального образования «Подготовка консультантов по налогам и сборам». Выпускникам выдается государственный диплом о профессиональной переподготовке, дающий право на ведение нового вида профессиональной деятельности.
Представительство известно гражданскому праву и регулируется главой 10 (ст.182-189) ГК РФ “Представительство. Доверенность”. Этот правовой институт входит в программу изучения гражданского права подготовки консультанта по налогам и сборам. Сейчас следует только сказать, что представитель – это лицо, совершающее гражданско-правовые сделки от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. Такие сделки создают, изменяют и прекращают гражданские права и обязанности представляемого.
В главе 4 НК РФ “Представительство в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах” (ст.26-29) сказано, что налогоплательщик, плательщик сборов и налоговый агент может участвовать в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах, через законного или уполномоченного представителя. Законными представителями организаций могут быть уполномоченные на основании закона или их учредительных документов, а уполномоченными представителями налогоплательщиков – физических лиц признаются лица в соответствии с гражданским законодательством. Уполномоченным представителем налогоплательщика признается лицо, уполномоченное налогоплательщиком представлять его интересы в отношениях с налоговыми органами и иными участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. Уполномоченный представитель действует на основании доверенности. В качестве уполномоченных представителей налогоплательщиков не допускается участие должностных лиц налоговых органов, органов государственных внебюджетных фондов, органов налоговой полиции, судей, следователей и прокуроров.
В заключение следует отметить следующее.
Подготовка проекта законодательного регулирования деятельности по налоговому консультированию прошла два этапа. Первый этап (1997-1999 гг.) характеризуется тем, что группой специалистов был изучен вопрос о разработке проекта ФЗ “О налоговом консультировании”, такой проект был подготовлен и был внесен в Совет Думы. На основании решения Совета был разослан в Правительство РФ, законодательные собрания субъектов РФ, Правовое управление Государственной Думы и в другие органы. Получены в основном положительные отзывы, но с замечаниями. Были и отрицательные отзывы. Все эти материалы сконцентрировались в Комитете по бюджету и налогам Государственной Думы. С рассмотрения в Комитете депутатом законопроект был снят для его доработки.
Второй этап (2000-2002 гг.) характеризуется тем, что законопроект был дополнительно изучен, обсуждался и согласовывался с МНС России, вновь внесен в Комитет по бюджету и налогам Государственной Думы. Законопроекту присвоен регистрационный номер, он находится в перечне законопроектов, находящихся на рассмотрении, ждет своей очереди. Второй вариант этого законопроекта существенно отличается от первого варианта. Однако главный принцип законодательного регулирования сохранен. Этот принцип заключается в том, что налоговое консультирование нуждается в самостоятельном законодательном регулировании так же как аудиторская деятельность и что это два различных вида деятельности. Недопустимо их смешивать или совмещать. Такие попытки и тенденции имеют место.
Первоначально предполагалось (в первом варианте законопроекта содержалось), что значение налогового консультирования настолько важно, ответственно, что требует лицензирования. Однако в дальнейшем разработчики отказались от этого и исключили данное положение из проекта. Объясняется это тем, что нереально надеяться на это в условиях, когда принят новый закон, сокративший более чем в 10 раз количество лицензируемых видов деятельности. Будущее покажет, нужно ли лицензировать налоговое консультирование или достаточно проведения предусмотренных в законопроекте мероприятий по обучению, аттестации консультантов по налогам и сборам, разработки стандартов и правил налогового консультирования, усиления ответственности консультанта за результаты своей деятельности.
Важно то, что налоговое консультирование должно сыграть свою определенную роль в условиях рыночной экономики как самостоятельный вид деятельности. Его значение для предпринимателей трудно переоценить, поскольку непосредственно сказывается на точном и добровольном выполнении обязанностей налогоплательщика, определенных налоговым законодательством.

проф. Андреев Е.П.

Еще научные статьи по налогам и налогообложению:

Обеспечение контроля за полнотой и своевременностью поступлений налогов в бюджетную систему Российской Федерации

Пример международного налогового спора.

Похожие статьи:

Оставить комментарий

Примечание: Ваш комментарий ожидает проверки администратором, не стоит его отправлять еще раз.